มองโครงสร้างใหม่ของอัตราภาษีสรรพสามิตยาสูบ

 มองโครงสร้างใหม่ของอัตราภาษีสรรพสามิตยาสูบ

โดย ศ.ดร.อิศรา ศานติศาสน์ 

ตลอดช่วงสองสัปดาห์ที่ผ่านมา ประเด็นที่ร้อนแรงที่สุด คือ โครงสร้างใหม่ของอัตราภาษีสรรพสามิตยาสูบ ที่เป็นมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 28 กันยายน 2564 และได้มีประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 29 กันยายน 2564 โดยให้มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 01 ตุลาคม 2564 เป็นต้นไป

ผมอยากใช้การเปลี่ยนแปลงนี้เป็นกรณีศึกษา ที่จะช่วยสร้างความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับภาษีสรรพสามิต ที่รัฐใช้เป็นเครื่องมือในการควบคุมการบริโภคสินค้าที่ถูกมองว่าฟุ่มเฟือย และ/หรือมีผลภายนอกเชิงลบกับสังคม ซึ่งจะเป็นประโยชน์แก่เพื่อน ๆ ที่สนใจ รวมทั้งผู้ที่เป็นนักวิชาการ อาจารย์ นิสิตนักศึกษาในสาขาที่เกี่ยวข้อง ผ่านประเด็นที่มีการวิพากษ์วิจารณ์กันมาก คืออัตราภาษีสรรพสามิตบุหรี่ที่เพิ่มขึ้น

ผมขอเริ่มด้วยการเล่าประวัติคร่าว ๆ ของภาษีสรรพสามิตบุหรี่ ตั้งแต่ในช่วงก่อน 01 ตุลาคม 2560 และในช่วงระหว่าง 01 ตุลาคม 2560 ถึง 30 กันยายน 2564 ก่อนจะมาจบที่โครงสร้างใหม่นี้ ตามด้วยการวิพากษ์วิจารณ์ โดยจะข้ามไปไม่กล่าวถึงภาษีอื่น ๆ ที่อิงมูลค่าภาษีสรรพสามิตบุหรี่ ที่มีมูลค่ารวมแล้วประมาณร้อยละ 18 ของมูลค่าภาษีสรรพสามิตบุหรี่ที่จัดเก็บได้ เพราะน่าจะมีผลกระทบคล้าย ๆ กัน เป็นลูกโซ่

ในช่วงก่อน 01 ตุลาคม 2560 การเก็บภาษีสรรพสามิตบุหรี่ ถ้าเป็นบุหรี่ที่ผลิตภายในประเทศจะเริ่มต้นที่ราคาโรงงาน แต่ถ้าเป็นบุหรี่นำเข้าจะเริ่มต้นที่ราคา c.i.f. บวกภาษีนำเข้าที่คำนวณจากราคา c.i.f. หรือราคาประเมินทางศุลกากร (ซึ่งการประเมินราคาศุลกากรเป็นอีกเรื่องที่ซับซ้อน จึงจะไม่กล่าวถึงในที่นี้) ไม่เฉพาะในประเทศไทยแต่รวมถึงประเทศอื่น ๆ ด้วย วิธีนี้สร้างแรงจูงใจให้ผู้นำเข้าแจ้งราคา c.i.f. ต่ำกว่าความจริง (Under-invoicing) เพื่อลดภาระภาษีนำเข้าที่ตนเองจะต้องจ่าย แต่ปัญหานี้ค่อย ๆ ลดลงในยุคการค้าเสรีหรือเขตการค้าเสรี ที่อัตราภาษีนำเข้าที่เก็บจากสินค้านำเข้าจากทุกประเทศหรือบางประเทศทะยอยลดลง เข้าใกล้ศูนย์

แต่การที่ทั้งราคาโรงงานของบุหรี่ภายในประเทศ และราคา c.i.f. บวกภาษีนำเข้า ถูกใช้เป็นฐานคำนวณภาษีสรรพสามิตมาโดยตลอด ได้สร้างแรงจูงใจอีกครั้ง ให้ทั้งผู้ผลิตภายในประเทศแจ้งราคาโรงงานต่ำกว่าจริง และผู้นำเข้าแจ้งราคา c.i.f. ต่ำกว่าจริง ซึ่งการพิสูจน์ว่ามีการแจ้งราคาเท็จก็มีความสลับซับซ้อน และยุ่งยาก

นี่จึงเป็นหนึ่งในหลายสาเหตุที่ทำให้เกิดโครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่ที่เรียกกันย่อ ๆ ว่า โครงสร้างปี 2560 ที่อิงราคาขายแนะนำ ซึ่งบางฝ่ายคาดว่าจะช่วยแก้ปัญหาได้

ตามโครงสร้างใหม่นี้ ภาษีสรรพสามิตบุหรี่ประกอบด้วยภาษีเฉพาะ (Specific tax) ในอัตรา 1.20 บาทต่อมวน หรือ 24 บาทต่อซอง ที่มีบุหรี่ 20 มวน ซึ่งเป็นเรื่องดี และภาษีตามราคา (Ad valorem) ที่มีอัตราร้อยละ 20 ของราคาขาย ถ้าไม่เกินซองละ 60 บาท และอัตราร้อยละ 40 ถ้าขายเกินกว่าซองละ 60 บาท

แต่เมื่อนำมาใช้ ก็เกิดความเสียหายขึ้นตลอดสี่ปีที่ผ่านมา บุหรี่หลายยี่ห้อขึ้นราคาไปขายไม่เกิน 60 บาท ในขณะที่บุหรี่ยี่ห้อหลัก ๆ ลดราคาลงมา ส่งผลให้คนสูบบุหรี่มากขึ้น และเนื่องจากบุหรี่เป็นสินค้าที่มีค่าความยืดหยุ่นต่อราคาต่ำ ถ้าราคาบุหรี่ลดลงร้อยละ 1 อุปสงค์จะเพิ่มขึ้นร้อยละ 0.40 รายรับภาษีจึงลดลงด้วย

ยิ่งไปกว่านั้น การที่โครงสร้างนี้แบ่งการจัดเก็บภาษีตามราคาเป็นสองอัตรา เป็นการออกแบบโครงสร้างที่อ่อนทางด้านหลักการภาษี

ผมอยากชวนเพื่อน ๆ ให้นึกถึงภาษีรถยนต์ที่เก็บอัตราต่ำจากรถยนต์ที่มีขนาดกระบอกสูบไม่เกิน 2,000 ซีซี และเก็บอัตราสูงจากรถยนต์ที่มีขนาดกระบอกสูบเกิน 2,000 ซีซี จะเห็นได้ว่าหลักการคือการประหยัดพลังงานและลดปัญหามลภาวะ เพราะอัตราภาษีสร้างแรงจูงใจให้กับตลาดรถยนต์ขนาดเล็กที่ราคาถูก มากกว่าตลาดรถยนต์ขนาดใหญ่ที่ราคาแพง

แต่ในกรณีของบุหรี่ ไม่ว่าจะมีราคาถูกหรือราคาแพงก็มีอันตรายต่อสุขภาพเหมือนกัน จึงไม่มีเหตุผลที่จะต้องกำหนดเป็นสองอัตราเหมือนรถยนต์

อีกปัญหาที่เกิดจากโครงสร้างนี้คือ การเปิดช่องโหว่ให้บุหรี่ราคาแพงที่ขายอยู่ในบางช่วงราคา ลดราคาลงมาขายที่ 60 บาท เพราะจะเสียภาษีน้อยลง เช่น ถ้าขายที่ 85 บาท จะเสียภาษีสรรพสามิต 58 บาท ภาษีอื่น ๆ ประมาณ 17.50 บาท รวมเสียภาษี 75.50 บาท เหลือให้อุตสาหกรรมบุหรี่แค่ 9.50 บาท แต่ถ้าลดราคาลงมาขาย 60 บาท จะเสียภาษีรวมทั้งหมดเพียง 48 บาท อุตสาหกรรมบุหรี่จะได้มากขึ้นเป็น 12 บาท บุหรี่หลายยี่ห้อจึงลดราคาลงมาขายที่ 60 บาท และด้วยราคาที่ต่ำลง จึงขายได้มากขึ้นและได้ส่วนแบ่งตลาดเพิ่มขึ้น ในขณะเดียวกัน บุหรี่ในประเทศบางยี่ห้อขึ้นราคาจาก 50 กว่าบาท ไปขายที่ 60 บาท ก็ยิ่งเสียส่วนแบ่งตลาดมากขึ้นไปอีก ผู้ผลิตภายในประเทศ จึงมีกำไรลดลง มีเงินนำส่งรัฐน้อยลง และเนื่องจากต้นทางของกระบวนการผลิตที่ใช้ใบยาสูบเป็นวัตถุดิบหลัก ชาวไร่ยาสูบจึงเดือดร้อนไปด้วย

แต่เดิม รัฐจะต้องปรับอัตราภาษีตามมูลค่าให้เป็นร้อยละ 40 เพียงอัตราเดียวตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม ปีที่แล้ว ไม่ว่าราคาขายจะเป็นเท่าใด แต่ก็ติดขัดหลายปัญหา ทำไม่ได้ จนถึงปีนี้

โครงสร้างใหม่ ที่ต่อไปจะเรียกว่าโครงสร้างปี 2564 แสดงให้เห็นว่าภาครัฐกล้าหาญ พยายามแก้ปัญหาที่หมักหมมมาสี่ปี โดยการขยับอัตราภาษีเฉพาะขึ้นไปเป็น 1.25 บาทต่อมวน หรือ 25 บาทต่อซอง ให้สอดคล้องกับภาวะเงินเฟ้อที่เกิดขึ้นในช่วงสี่ปี พร้อมกับปรับอัตราตามราคาเป็นร้อยละ 25 ถ้าราคาไม่เกินซองละ 72 บาท และร้อยละ 42 ถ้าราคาเกินซองละ 72 บาท เป็นการลดความแตกต่างระหว่างสองอัตราจาก 40-20 = 20 เหลือ 42-25 = 17 เป็นการนำร่อง ก่อนที่จะปรับให้เป็นอัตราเดียวต่อไป

ในขณะที่ การขยับจุดแบ่งสองอัตรา จาก 60 บาทเป็น 72 บาท มีประโยชน์สองด้าน ด้านแรกคือช่วยให้บุหรี่ที่ขายไม่เกิน 72 บาท มีกำไร อีกด้านหนึ่ง ราคา 72 บาท มีมูลค่าใกล้เคียงต้นทุนทางสังคมของบุหรี่หนึ่งซอง

ผมลองประมาณดูคร่าว ๆ พบว่า ตามโครงสร้างปี 2564 นี้ ราคาบุหรี่คงจะเพิ่มขึ้นโดยเฉลี่ยประมาณร้อยละ 12 จึงน่าจะตอบโจทย์ทางสุขภาพได้ เพราะการสูบบุหรี่น่าจะลดลง พร้อม ๆ กับเพิ่มรายรับภาษีให้แก่รัฐ ซึ่งเป็นการตอบโจทย์ทางด้านการคลัง และคาดว่าผู้ผลิตภายในประเทศจะไม่วางกลยุทธทางการตลาดพลาดอีกด้วยการขึ้นราคาบุหรี่ราคาถูกไปชนเพดาน 72 บาท และจะได้ส่วนแบ่งตลาดกลับคืนมาบ้าง พร้อม ๆ กับมีกำไรมากขึ้น

แน่นอน ทุกครั้งที่มีการขึ้นภาษีสรรพสามิตบุหรี่ ความกังวลเรื่องบุหรี่หนีภาษีก็จะตามมา แต่การจัดการบุหรี่หนีภาษีนั้นการบังคับใช้กฎหมายภายในประเทศยังไม่พอ ต้องอาศัยความร่วมมือและการแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างประเทศด้วย โดยเฉพาะการให้สัตยาบันพิธีสารว่าด้วยการขจัดผลิตภัณฑ์ยาสูบผิดกฎหมายขององค์การอนามัยโลก ซึ่งประเทศไทยยังตามหลังหลายประเทศที่ได้ให้สัตยาบันว่าจะร่วมมือกันไปแล้ว

ที่สำคัญ การควบคุมการสูบบุหรี่เป็นแนวโน้มของโลกที่ไม่มีทางพลิกกลับ จะวันใดวันหนึ่ง ไม่ช้าก็เร็ว การสูบบุหรี่จะลดน้อยจนแทบไม่เหลืออีกเลย การใช้ใบยาสูบเป็นวัตถุดิบในการผลิตบุหรี่ ก็จะลดลงไปด้วย วันนี้ ความห่วงใยชีวิตความเป็นอยู่ของพี่น้องเกษตรกรที่เป็นชาวไร่ยาสูบและครอบครัว จึงควรแสดงออกด้วยการช่วยกันหาพืชทางเลือกหรืออาชีพทางเลือกหรือการพัฒนาผลิตภัณฑ์จากยาสูบอื่น ๆ ให้ชาวไร่ ไม่ใช่การฝืนกระแสให้เพาะปลูกยาสูบป้อนอุตสาหกรรมบุหรี่และยาเส้นต่อไป